赵建军:一带一路海外投资保险制度立法问题刍议
作者：微信文章编者按：1995年6月30日，《中华人民共和国保险法》由第八届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议审议通过；2025年6月30日，中伦文德律师事务所隆重举行中保法大讲堂，主题为：“纪念《中华人民共和国保险法》颁布三十周年，促进保险业高质量发展”。保险金融业领导、专家学者、律师、从业人员等三千余人，通过现场会议、视频直播和腾讯会议的方式参加了本次重要的纪念活动。鉴于纪念《保险法》颁布三十周年活动的重要性与行业影响力，并经演讲人或作者同意，现发布相关嘉宾、保险法爱好者的作品内容。希望这些珍贵资料、专业见解能对完善保险立法、加强保险相关问题的研究有所裨益，促进保险业高质量发展。
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赵建军：一带一路海外投资保险制度立法问题刍议
随着我国海外直接投资的增长，海外投资保险制度的立法工作势在必行。笔者结合外国立法例和MIGA公约对海外投资保险制度的规定，对国内具体立法问题进行了建设性分析，在海外投资保险法律关系主体、承保范围、承保期限和费率、损失赔付与代位权行使等问题提出建议。
一、 概论
海外投资保险制度是世界各资本输出国的通行制度。自美国1948年在实施马歇尔计划过程中创设以来，日本、法国、德国、挪威等国家也先后实行海外投资保险制度。不仅发达国家如此，发展中国家与地区也于七八十年代开始为本国本地区的海外投资者提供政治保险。我国自改革开放以来海外直接投资在企业数量和投资规模上都取得了长足发展，为了进一步鼓励海外投资，需要依据现实国情建立可行的海外投资保险法律制度。
从现今的立法体例来看，我国尚没有一部专门调整海外投资保险关系的法律层面的规范。我国虽于1988年4月30日正式加入《多边投资担保机构公约》，根据公约设立的多边投资担保机构MIGA是一个以承保海外投资政治风险为主要业务的多边机构，中国作为MIGA的成员国可以向其投保政治风险。但MIGA的担保容量有限，我国股份只占3.1%左右，海外投资仅有较少一部分能得到担保。此外，由于MIGA只承保对发展中国家的投资，而目前我国的海外直接投资虽然主要集中于发展中国家且投资流量和存量持续提升，尤其是“一带一路”共建国家，但对发达国家的投资依然不可忽视，且集中于先进制造、科技研发、高端服务业等领域，不仅回报更大，而且风险更高，更需要保险的支持。由此观之，MIGA的作用虽然有所增强，但同时也凸显了国内制度覆盖所有投资目的地的必要性不减反增。因此建立国内的海外投资保险制度非常必要。
海外投资保险制度在立法上存在一些需要明确界定的问题，如承保机构的设立、投保人的资格条件、承保范围、保险期限及费率、损失赔偿等，我们可以在参考一些国家的经验之后做出符合本国国情的安排。
二、问题的提出及解决方案
（一）承保人与投保人
1、 承保机构及体制安排
有学者主张由中国人民保险公司作为承保机构，有人主张建立统一的专门机构，如海外直接投资管理委员会，也有学者主张设立“审批与保险业务相分离”的运作机制。笔者同意第三种观点，并且最好利用现有的部门机构资源，审批职能主要由商务部负责对外投资合作综合管理，发改委负责境外投资宏观管理和重大项目管理，财政部、外交部在相关环节发挥各自作用；保险业务方面，虽然中国人民保险公司仍是核心保险机构，但其定位和市场竞争环境发生变化，中国出口信用保险公司凭借更专业的风险管理和国际网络在政策性出口信用保险和海外投资保险方面的主导地位更加突出。在实践中，商务部、财政部、外交部有能力在审查投资、赔付以及代位求偿上发挥各自的作用，同时充分利用中国出口信用保险公司在海外设有分支机构便于险损调查和保险业务经验技术成熟等优势，但仍需探讨是否需要进一步整合或明确跨部门协调机制，以应对复杂索赔和代位求偿的情形。中国出口信用保险公司作为国有企业，面临着政策性定位与市场化需求、传统服务模式与新兴风险特征之间的矛盾，需要在扩大承保覆盖面、创新产品体系、强化数据驱动、深化国际合作、优化政策协同、加速数字化转型等方面进一步突破。
对于国内承保机构与MIGA的关系，笔者认为两者是相互补充的。MIGA由于自身的局限不能取代国内承保机构，但MIGA与我国承保机构在承保范围、投保条件、承保最高金额、保险费率等问题上的不同规定可以向我国投资者提供更多的选择机会。此外，如果我国投资者进行一项大规模的海外投资，风险过大，任何一家机构不愿或无力进行单独承保时，可以由MIGA和我国海外投资保险机构进行共保或合保，形式类似于国际上的联合贷款或银团贷款，以分散风险。
2、 投保人及相应投保条件
广义上的投保条件包括合格的投资者，合格的投资及合格的东道国。投资者一般就是投保人，对于合格投资者各国立法规定不一，但都要求与承保机构所在国有相当密切的关系。美国依“资本控制标准”和“国籍标准”。我国在对待合格投资者的问题上有几点必须明确。首先，目前我国的海外投资主体虽然主要是企业法人和其他组织，但为使我国海外投资保险制度适应未来的发展，并与国际条约相适应，应允许进行合格投资的中国公民成为被保险人;其次，在是否采取“资本控制标准”将合格投资者范围扩展到中国法人或自然人控制的外国企业时，应该立足长远，借鉴美国的做法并无不适当之处；在具体的资本控制比例上，依中国法律在中国设立的法人或其他经济组织因具有中国国籍，不必在持股上作过多限制，对于外国法人或其他经济组织，则应当强调具有中国国籍的自然人、法人或其他经济组织的绝对控股地位，控股比例应规定在95%以上。
合格的投资主要是指投资项目合格与投资形式合格。一般来说要求各资本输出国的国内投资保险机构承保的投资，必须是经东道国批准的新项目的投资，并且有利于促进投资者本国对外贸易的发展或本国经济的发展。 MIGA公约对项目合格性要求严格，仅担保新的投资，即前来担保的投资是在投保申请注册之后才开始执行的投资。但鉴于某些行业(如能源、采矿业)开发时间长，对投资开始之前，用于评估、计划或开发的费用，也与以后的投资一起被认为是合格的投资。MIGA公约规定了对担保的新投资必须符合五个条件：经济上的合理性;能给东道国带来良好的经济效益和社会效益;符合东道国法律;与东道国宣布的发展目标和重点相一致;在东道国可以得到公平待遇和法律保护。笔者认为，我国承保机构对合格投资项目的审查标准可以参考MIGA公约的规定。合格投资形式方面，我国应鼓励投资形式多样化，对于股权投资、证券投资及向分支机构投资等形式均予承保，从出资形式来看，无论是现金投资、实物投资、债权投资、知识产权投资乃至特许权投资均予承保。
此外，承保条件还包括对合格东道国的要求。各国规定不同，美国对此要求严格，限于友好的发展中国家，东道国国民人均收入高于一定程度且尊重人权，与美国签订有双边投资保护协定。MIGA公约则将其限定为发展中国家。但我国在立法上必须考虑到两个现状，一是我国目前海外直接投资虽然主要集中在发展中国家，但对发达国家的投资亦不可忽视，二是我国签订的双边投资协定数量持续增加，但仍有重要投资目的地未覆盖或协定较旧。所以我国在立法上对合格的东道国的要求不能限制过死，毕竟美欧等发达国家以国家安全审查、产业政策、意识形态等为由对中国投资的限制和干预显著增多，政治风险在发达国家已非小概率事件，单边保险机制与双边保险机制并存使得东道国不限于订有双边条约的范围。但可以考虑依据在发达国家的投资与在发展中国家的投资、根据是否与我国签订双边投资协定，在保险费率上做出相应调整，这样更显务实与公平。另外，国有企业作为海外直接投资者的，还涉及到强制保险的问题。由于从现阶段和今后相当时期来看，我国的主要海外投资者是国有大中型企业和国家投资参股的国内企业，我国海外投资保险制度对其保护也就是对国家直接财产利益的保护。
（二） 承保范围
1、 政治风险的界定
私人向海外投资会遇到种种风险，如地震、台风等自然风险，也有决策失误、经营不善、货币贬值等商业风险，但海外投资保险制度所承保的范围仅限于政治风险，亦称非商业风险。这种风险是指与东道国政治、社会、法律有关的、人为的、投资者无法控制的风险。外国一些学者也将其广义地定义为：商业环境中，政治因素的不确定性及其对私人企业的影响。政治风险是纯风险，它的发生对投资者带来很大损失。而货币贬值风险属于投资风险，它可能给投资者带来利润也可能给投资者带来损失，因此各国对此一般不予承保。
很多人粗浅地根据MIGA公约中只对在发展中国家的投资承保这条规定而认为政治风险理所当然地只发生在第三世界国家(发展中国家)或政治不稳定国家。实际上，一些欧盟国家(如法国)政府限制日本投资的政策说明，对于在高度工业化国家从事商业活动的公司来说，同样存在着政治风险。另一个例子是加拿大过去在该国能源及通信产业的外国投资限制。美国有关限制外国对银行及民航业投资的法规也反映了国际投资活动中的政治风险，包括最近美国政府与国会对中海油公司收购尤尼科公司采取政治干预等政治风险。因此，政治风险不应从地域角度简单认为存在与否，它在各国无处不在，关键问题在于政治风险自身范围的限定，这涉及到海外投资保险的承保范围问题。
2、 三种主要的政治风险
外汇险、征收险及战争险是公认的三种政治风险。外汇险通常包括禁兑险和转移险。美国只对禁兑险承保，而日本、德国、澳大利亚等国家承保的外汇险范围包括禁兑险和转移险。MIGA公约称此类风险为货币汇兑险，即投资东道国政府采取新的措施，限制其货币兑换成可自由使用的货币或被保险人可接受的另一种货币，及汇出东道国境外，包括东道国政府未能在合理时间内对该被保险人提出的汇兑申请做出行动。参考各国立法例和公约，我国对外汇险中的禁兑险与转移险都可以承保，并且“不论是直接限制还是间接限制”、法律上的还是事实上的、作为还是不作为，只要造成我国海外投资者在一定期间内不能将当地货币或其他货币兑换成可自由兑换货币并汇回我国这一后果，即构成外汇风险。此外，对于我国海外直接投资者因投资东道国实行歧视性汇率造成的损失也应予承保，而对于东道国实行的外汇贬值或降低其货币定值造成的损失应该谨慎考虑，暂时不予承保，因为货币贬值是一种复杂的经济现象，波及面广，也可能是由于全球性金融系统风险所致，对此需要做出鉴别，否则在代位求偿时将难以确定求偿对象。
征收险一般是指由于投资东道国政府实行征用、没收或国有化措施，致使海外直接投资者的投资原本及利润全部或部分地归于丧失的风险。我国海外投资保险立法可以采取对征收行为做出概括界定，并用列举加排除例外这种方式来确定征用险的范围。征收行为的界定上，一是征收行为必须是投资东道国政府的行为，二是征收行为包括直接与间接的方式。例外排除的情况不宜过多，过宽的例外范围容易导致法律条文的漏洞和约束力的减损，举例如投资东道国政府为管理本国经济活动而依据其国内法规定的条件和程序实行的普遍适用、合理的非歧视性征收或类似措施并予以合理补偿，由于我国海外直接投资者或其投资企业自身的过错或不正当行为引起的征用或征收。
战争险一般是东道国政府控制之外的事件，故东道国政府对此种险别一般不承担责任。为此MIGA公约规定，多边投资担保机构向投资者支付赔偿金后，一般不再向东道国求偿。在我国立法上，宜将战争险以列举形式做出界定，包括战争、革命、内乱、暴动、动乱和骚乱等具体形式，另外，恐怖主义风险也可考虑归入。战争险所承保的损失原则上包括直接损失和为阻止、抗击或防卫战争或内乱采取合理措施避免损失扩大而花费的费用及由此而产生的损失。
3、 其他政治风险
理论上说，政府违约风险、延迟支付或停止支付风险、营业中断风险等也应当在政治风险范围之内，应予承保。 违约险目前除MIGA单列为一种险别外，各国内投资保险机构对违约险承保的尚不多见，通常只是作为征用险项下的一种特殊形式。“营业中断险”是美国1985年《海外私人投资公司修订法案》中设立的新险别，它是在东道国发生禁兑、征用及国有化或者政治暴力时使投资人投保的某项商业暂时中断，从而遭受损失的一种风险，但目前尚未被世界各国普遍接受和采用。以上两种政治风险较难鉴别，我国立法暂不宜将其纳入到承保范围。至于延迟支付与停止支付风险，它与外汇险不同，是指投资者资本参与所产生的到期债权、资本债权的贷款所产生的债权、应得到的利润所产生的到期债权的全部或一部分，因东道国停止支付或延期支付致使完全不能得到或完全不能收益的风险。德、法海外投资保险制度将其纳入到政治风险加以承保。这种风险对我国海外投资者随时都可能发生，因此将其列为独立的政治风险纳入海外投资保险法是可行的。
（三）保险期限及费率
保险期限美国是根据投资种类、承保险别的具体情况确定的，但股份投资保险的法定最高期限，自承保之日起一般不超过20年。德国海外投资保险的法定期限原则上为15年，但如果涉及生产设备的制造而所需时间较长者，可以延长至20年。日本海外投资保险的有效期限一般为5至15年，但因被投资企业的建设需要，可以超过15年。我国可以参考美国的立法例，视具体情况而定，但最长应不超过20年。
关于保险费率，美国以不同的承保行业、险别及范围，由海外私人投资公司决定。一般保险费率对中小型企业的规定是：外汇险为承保金额的0.3%，征用险为0.4%－0.8%，战争险为0.6%。同时投保三项风险者，按年率的1.5%征收。特别保险费的年率另行计算。德国是因不同的保险期限而对保险费率进行调整，年率一般在0.6%－1.5%之间。我国可以综合美国与德国的方法，也可以由中国人民保险公司自行设计一套保险费率。另外，保险费的确定，可按投资的总资本额到位情况，采取分期、按年增加增本额定计算保险费的办法，并规定合理的保险费率。
（四）投资保险赔付与代位求偿
1、 保险金额限制
对于保险金额，各国海外投资保险制度和MIGA公约采取了基本相同的立法，即对每一项投资保险业务，其保险金额不得超过所承保的海外直接投资的一定比例，被保险人应自行承担一定比例的损失。这种规定的目的是为了增强投资者的责任感，尽力避免风险事故的发生和损失的扩大。我国投资保险机构也应确定一个适当的赔付比例，比例的确定也要考虑到我国发展海外投资的政策和行业重点，有些部门的投资是我国积极鼓励的，则应将最高赔付金额比例提高一些。一般来说，最高赔付比例在90%-95%之间为宜。
2、代位权与投资保险机制
代位权是海外投资保险制度的核心部分。保险人必须在向投保人支付了赔偿金后向东道国求偿，对于代位权的行使，各国因保险制度类型的不同依据也不同。对于与我国签订双边投资协定的国家，由于部分协定保护标准不高，且因主权豁免、执行难等问题，导致在国际仲裁中有效执行代位求偿权仍面临巨大挑战；而对于没有与我国签订双边投资协定的国家，外交保护作为代位依据作用有限，尤其是对发达国家索赔时政治阻力巨大。鉴于此，我们应当实时更新优化双边投资协定内容，包含强有力的投资者-国家争端解决条款，若无该协定或仲裁受阻时，强化外交交涉力度作为辅助。同时，还应当探索多边或区域方案，如推动在“一带一路”框架下建立更有效的投资争端预防与解决机制，寻求更可高和可执行的代位权保障机制，构建高质量的“双边投资协定+国家仲裁”双轨并行路径。
三、余论
当前，我国海外投资保险制度在缺乏上位法的情况下，主要依靠的是部门规章和政策性文件，法律效力层级低，透明度和稳定性不足，因此笔者建议首先建立一部《海外投资保险基本法》，在法律下设立行政法规和条例，在每一个法规、条例下再由各部门根据实践需要制定部门规章，形成完整的“一大带多小”的法律框架。这需要注意立法的系统性、国际性与维护国家经济安全的基本原则，使投资保险立法既能适应时代的需求，更能保护我们国家的经济安全。
律师介绍
赵建军律师，中伦文德律师事务所合伙人，毕业于北京大学，获得法学学士学位。现任民盟中央法制委员会委员、中国法学会能源法研究会常务理事。
在学术与实践领域，赵建军律师专注于房地产法、人工智能法、体育法、争议解决以及环境资源能源法等多个法律专业领域。近年来，发表多篇专业著作与研究报告，包括《推动人工智能与能源协同发展》、《能源法制定：加强重点领域立法，保障国家能源安全》、《加快健全法治体系助力“双碳”目标实现》等，为行业提供了丰富的法律研究和实践指导。
赵建军律师在能源、环境、科技等领域具有深厚的专业积累。他曾参与多个与能源、环保、科技相关的法律项目和咨询服务，擅长为企业和高管提供法律风险防控方案和争议解决方案。
特别声明
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